1 背景

1.1中国绿色发展的态势

随着资源能源危机、生态环境恶化、全球气候变暖，人类发展的危机日益凸显，探索低碳、生态、绿色转型发展道路已逐步成为世界各国的共识，并陆续转变为诸多领域的公共政策。

在我国可持续发展、科学发展观、生态文明等宏观战略引导下，国家各部委陆续出台各种政策来促进我国城市向低碳、生态、绿色方向发展。财政部和住建部联合印发了《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》（财建[2012]167号），明确提出推进绿色生态城区建设，规模化发展绿色建筑。鼓励城市新建城区按照绿色、生态、低碳理念进行规划设计，以体现资源节约和环境保护的要求，集中连片发展绿色建筑。

多年来的工程实践证明，孤立的绿色建筑受到技术、管理与经济的制约，如可再生能源的集约化利用、废弃物质的综合利用、道路交通的规划管理、能源综合监测管理等，都是节能、环保与减排的重要组成部分，但这些设施只能是城市的基础设施。要实现可持续发展目标，尤其是在城市化快速推进的中国，需要从城区的角度来审视建设行为，走向绿色生态城区才是绿色建筑的必然趋势。

我国各地都开展了大规模的生态城建设，但由于城市开发建设涵盖城市规划、土地布局、交通组织、基础设施建设、生态保护、绿色建筑、水系统、社区建设、固体废弃物处理等诸多专业领域，涉及政府、企业、个人等各种主体，需要从法律、法规、政策、技术、管理、投融资等各个层面推进。但我国当前仍未建立完整的目标体系、技术体系、政策体系和可借鉴的实践示范工程。

随着各级政府的推动和市场的不断成熟，中国逐渐将成为未来世界绿色生态城区建设的核心区域之一，遍布中国的绿色生态城区建设将成为全球绿色技术、绿色产品竞争和角逐的主战场。到2014年为止，全国已有一百多个名目繁多、规模不等的新建绿色生态城区项目，我国正在成为世界上绿色生态城区建设数量最多、建设规模最大、发展速度最快的国家。

1.2绿色生态城区评价标准

绿色生态城区作为一种追求最大限度地减少资源与能源消耗、保护生态环境，建设人居环境的可持续发展模式，已经逐渐成为世界建设的主流方向，并在欧洲、北美、亚洲等地开展了实质性建设实践。

我国2005 年启动的上海东滩生态城项目是最早一批开始尝试生态低碳理念的区域规划项目。生态城建设的评价指标体系还处于初步探索阶段，比较典型的有《重庆市绿色低碳生态城区评价指标体系》、《上海崇明生态岛指标体系》、《曹妃甸生态城指标体系》、《中新天津生态城指标体系》等。这些指标体系的研究主要是针对具体的项目，参照国内外标准和生态城案例对确定指标进行取值，对指标是否能准确反映绿色生态理念的研究和指标取值分析比较少。虽然我国提出了节能减排、科学发展、和谐社会、生态文明等发展战略，开展全国生态城项目试点工程，但指导生态城建设的标准化、规范化的生态指标评价体系和技术应用体系还有待深入研究。

生态城区作为城市最基本的组成单元，是衔接宏观生态城市层面和微观绿色建筑层面的中观层面人类聚居地。目前世界各地生态城市指标体系和绿色建筑评价体系均已日渐成熟，但中观层面的生态社区评价指标体系研究，尚在探索之中。

国外对绿色生态城区评价体系的研究，一般是在绿色建筑评价体系的基础上，将评价对象从绿色建筑延伸到社区。较具代表性的指标体系有英国的BREEAM-C、美国的LEED-ND、日本的CASBEE-UD、德国的DGNB等住区或社区尺度的评估工具。这些评价体系较好地结合了绿色建筑单体设计与可持续的区域规划要求，在具体实践和发展中被证明是积极有效的，并成为诸多国家制定评价体系的基础，对我国绿色生态城区评价体系的制定具有一定的借鉴意义。

国外绿色建筑评价体系在不断完善和发展，从单体建筑评估到城市街区尺度，甚至到更大范围的城市设计、区域开发评价是可持续性视角下的必然趋势。尽管城市街区尺度的评价体系大多处于发展和测试阶段，还没有像绿色建筑评价体系那样完善，但都体现了总体发展趋势和社会需求。

1.3中国绿色生态城区建设实践的情况

党的十八大报告明确指出，生态文明建设的定位是中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。生态文明上升为国家战略，对我国城市建设提出了低碳、生态、绿色的发展要求，目前快速城镇化的趋势要求大规模推进低碳生态城市。然而，我国低碳生态城市发展尚处于起步阶段，绿色建筑也多以独栋建筑为主要形式，少有绿色建筑集中连片的大面积建设，这种发展形式功能单一、影响力小且难以推广。绿色建筑发展现状就与低碳生态城市的建设需求出现了一定的脱节，需要以中观尺度的绿色生态城区建设作为探索、实践的过渡阶段。

绿色生态城区是指在空间布局、基础设施、建筑、交通、产业配套等方面，按照资源节约环境友好的要求进行规划、建设、运营的城市开发区、功能区、新城区等。为了倡导在城市的新建城区中因地制宜利用当地可再生能源和资源，推进绿色建筑规模化发展，我国提出了绿色生态示范城区的建设要求。2012年4月《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》提出“推进绿色生态城区建设，规模化发展绿色建筑”之后的同年 9 月开展了第一批绿色生态示范城区的申报工作。2013年1月1日，《绿色建筑行动方案》经国务院同意转发各个政府部门正式实施，提出到“十二 五”期末，新建绿色建筑 10 亿平方米，实施 100 个绿色生态城区示范建设。全国的绿色生态城区建设如火如荼，住房建部正式批复的绿色生态示范城区共计 16 个，其中包括会同财政部给予财政支持的有8个绿色生态示范城区：中新天津生态城、无锡市太无新城、深圳光明新区、长沙梅溪湖新城、唐山湾生态城、重庆市悦来绿色生态城区、贵阳市中天未来方舟生态新区、昆明市呈贡新区。除住房和城乡建设部批复的国家级绿色生态城区外，各省也都在积极推进省级绿色生态城区的建设。 

2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，这是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。实施《规划》走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。《规划》第十八章“推动新型城市建设”提出：顺应现代城市发展新理念新趋势，推动城市绿色发展，提高智能化水平，增强历史文化魅力，全面提升城市内在品质。明确要求加快绿色城市建设、推进智慧城市建设和注重人文城市建设。这就使得绿色生态城区的建设更与国家的发展战略具有高度的一致性。

2 编制过程

2.1编制任务来源

中国绿色建筑委员会对绿色生态城区的建设始终给予高度关注，并在2012年启动编制学会的《绿色生态城区评价标准》。2013年住房和城乡建设部发布《2014年工程建设标准规范制订修订计划》（建标[2013]169 号），《绿色生态城区评价标准》（以下简称《标准》）正式列入国家工程建设标准，主编单位为中国城市科学研究会。

2.2编制组组成

《标准》编制组的成员大多来自绿色建筑领域和绿色生态城区建设第一线，具有较为丰富的绿色建筑理论知识和绿色生态城区建设经验。除了主编单位外，还有中国建筑科学研究院、中国城市规划设计研究院、天津市建筑设计院、华东建筑集团股份有限公司、同济大学、中国城市建设研究院有限公司、北京城建设计发展集团股份有限公司、南京工业大学、浙江大学、香港大学、中新城镇化（北京）科技有限责任公司、中国中建设计集团有限公司、深圳市越众绿色建筑科技发展有限公司、深圳市建筑科学研究院股份有限公司、能源基金会(美国)北京办事处、上海维固工程顾问有限公司等单位。编制组成员的专业范围涵盖了建筑、规划、结构、暖通、给水排水、电气、环境、材料等多个专业，来自于科研、设计、高校、施工、评定、产品与服务等多个单位。

2.3《标准》编制原则与关注重点

《标准》编制组在认真学习中央有关部委相关文件的基础上确立了指导思想: 遵循我国经济社会发展中的绿色、生态、低碳三大要素，结合本土条件因地制宜地以保护生态为基础，发展绿色为主旋律，低碳为最终目标，使我国的新型城镇化步入可持续发展的轨道。标准内容设置的基本原则为：软硬结合、虚实结合、宽严结合、远近结合。

《标准》编制组主要关注的有5大问题：

（1）绿色生态城区定义，规定申报绿色生态城区对象应具备的基本条件。

（2）绿色生态城区评价方法，结合国内外的相关评价方法的适应性研究，建立我国绿色生态城区的评价方法和评价框架。标准涵盖了规划设计、实施运营等两个阶段，同时更多考虑生态、社会和人文等众多因素，注重空间形态、产业发展和文化传承。

（3）绿色生态城区评价指标体系和权重体系，综合研究国外绿色生态城区的评价指标，设置适合我国的绿色生态城区评价指标；通过评价指标的相关性分析，建立我国绿色生态城区的评价指标体系；通过权重体系确定方法研究，确定我国绿色生态城区权重体系设置方法，建立权重体系。

（4）体现以人为本的和谐发展理念。尽最大可能考虑并融合城区产业经济、人文等因素，实现生产、生态和生态的平衡与和谐。

（5）创新问题。条文中侧重鼓励新技术、新材料和新产品的应用。

2.4以10个专项研究奠定标准编制的科学基础

在《标准》编制过程中，编制组成员深入各类绿色生态城区现场调研获取了大量的数据，并开展专题科学研究。完成了10项研究报告： 绿色生态城区的管理信息化专题报告、城区绿色交通专题报告、绿色生态城区水资源综合利用研究报告、绿色生态城区产业经济部分专题报告、绿色生态城区热岛效应专题报告、绿色生态城区碳排放指标体系专题报告、城市风道专题报告、城区绿地防治PM2.5环境污染专题报告、绿色生态城区的人文专题报告、国内外绿色生态城区的标准及相关案例调研报告。

这些专题研究工作，为科学合理编制《标准》奠定了良好的基础。

2.5通过12次《标准》编制组工作会议深入推进

《标准》编制组成立暨第一次工作会议于2014年3月3日在北京召开。住房和城乡建设部标准定额司、城乡规划司和标准定额研究所的领导，住建部城乡规划标准化技术委员会王静霞主任等领导，主编单位中国城市科学研究会李迅秘书长，中国绿建委王有为主任，以及《标准》编制组专家和秘书组成员共26人参加了会议。

在启动会后到《标准》通过审查之前的2年中，编制组共召开了12次工作会，逐步解决《标准》的科学性、前瞻性、因地制宜和可操作性等问题，从而达到引导绿色生态城区建设的目的。编制组工作会议就标准的定位、适用范围、评价阶段、评价指标体系、技术重点和难点等进行研究和讨论。并明确各类指标要处理好与本专业相关标准的衔接，参照国家标准《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378）（修订版）评价打分方式。各章指标量化应充分考虑“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”。《标准》中指标体系应着眼于近期国家或各部委公布的文件及工作重点，各章条文应适当考虑“城市设计”、“海绵城市”、“分布式能源”、“综合管廊”等内容。某些评价指标在城区范围内实现较为不易，评价时可参照城市范围或大区域内的指标参数，给予评分，相应的条文说明中增加：“在城区无对应管辖行政机构时，可使用上级城市的***资料，但城区应有对应的实施细则，以证明该条达标。”

2.6广泛汇聚全国专家的智慧

除了编制工作会议外，主编单位还组织召开了多次小型会议，针对标准中的专项问题进行研讨，并通过信函、电子邮件、传真、电话等方式向相关专家探讨绿色生态城区评价的相关问题，力求使标准更加科学、合理。

在编制过程中，《标准》编制组调研了近年来我国绿色生态城区实践经验和研究成果，借鉴了有关国际和国外先进标准，开展了多项专题研究，广泛征求了有关方面的意见，对具体内容进行了反复讨论、协调和修改。

《标准》征求意见稿定稿后，编制组于2015年7月向全国城市规划、建筑设计、施工、科研、检测、高校等相关的单位和专家广泛征求意见。征求意见受到业界广泛关注，共收到来自46家单位的64位不同专业专家的528条意见。《标准》送审稿定稿后，住建部城乡规划标准化技术委员会还通过函审形式，先后征求专家意见共计94条。

编制组对返回的这些珍贵意见逐条细分，分专业进行讨论和处理，并修改了送审稿中的部分内容。以全国专家的智慧进一步完善了我国的《绿色生态城区评价标准》。

2.7《标准》试评

编制组共对标准进行了3次项目试评。试评选取综合考虑了国内绿色生态实践较早、经验较丰富、以及多气候区覆盖、多城区类型等综合因素，共选取了14个绿色生态城区项目，覆盖了全国寒冷、夏热冬冷和夏热冬暖等各个区域。通过项目试评使标准在编制过程中能够联系实际工程，及时发现条文与指标的适用性问题并做修改，以臻更为科学、合理。

3 内容与特点

《标准》在充分考虑绿色生态城区特点及绿色生态城区今后发展方向的基础上，将绿色生态城区评价指标体系分为土地利用、生态环境、绿色建筑、资源与碳排放、绿色交通、信息化管理、产业与经济、人文八类指标，从多个方面与角度进行创新和有机综合，体现绿色生态城区可持续发展理念。标准的主要技术内容为绿色生态城区评价指标体系、大类指标权重、具体指标分值以及综合评分方法。

3.1《标准》的框架与评价体系

《标准》的目录框架如下：总则、术语、基本规定、土地利用、生态环境、绿色建筑、资源与碳排放、绿色交通、信息化管理、产业与经济、人文、技术创新。本标准为推荐性国家标准，不设置强制性条文。

整个体系有八大指标，城区的绿色生态等级由八大指标的分值乘以权重系数后得到的总分值确定。权重系数基本按照权重系数法先由数十位专家按照经验赋值后得到较有代表性的数据，其次按此系数对国内数十个项目进行试评，试评过程暴露了若干矛盾。编制组再根据试评专家提出的建议，进行反复调整，形成目前两个阶段的权重系数。

表1  两阶段的权重系数表

按体系表评分的结果必然有个等级给定。国际上对绿色的评定一般划分为3个到4个等级，如美国 LEED 标准就划分为白金、金、银、铜四个等级。碍于我国的基础研究的广度和深度的不足，量化数据有限，所以中国的绿色系列标准基本上均划分为一星、二星和三星3 个等级。3个等级的绿色生态城区均应满足本标准所有控制项的要求。

如同《绿色建筑评价标准》评价分为规划设计评价、实施运管评价两个阶段，这是中国特色的评价，不同于其他国家的评价。两个阶段的内涵及分值权重是不一样的。三个等级的门槛为50分、65分、80分，如此设定的指导思想是绿色生态城区一般情况下基本能划到一星级，二星级需做出一定的努力才能达到，三星级则是最高级，比较难取得的。

3.2创新点

《绿色生态城区评价标准》的编制具有5大创新点。

3.2.1生态文明导向

本标准编制过程中正逢《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》文件下达，习近平主席提出“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。

标准考虑了“生态”及“文明”。所谓生态是指自然生态系统和环境保护，涉及森林、湖泊、湿地、草原植被、沙漠、生态安全屏障、生态安全战略格局、重大生态修复工程等重大事项，环保是指大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治及农业面污染防治等重大事项。根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化布局，尊重自然格局，依托现有山水脉络、气象条件等合理布局城镇各类空间，尽量减少对自然的干扰和损害；保护自然景观，传承历史文化，提倡城镇形态多样化，保持特色风貌， 防止“千城一面”；科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度、划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地。强化城镇化过程中的节能理念，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设，提高城镇供排水、防涝、雨水收集利用、供热、 供气、环境等基础设施建设水平。

本标准编制过程基本遵循上述要点设置章节，大部分内容都隐含在各章节中。为突出生态理念，专门设置了“生态环境”一章，彰显生态特点。“生态环境”章节基本涵盖了上述内容。正面引导生态环境的保护，从而实现可持续发展。 按环境四要素（大气、地表水、地下水、土壤）及生物三要素（植物、动物、微生物）编写，强调了空气质量、PM2.5、地表水的类别与民生健康休戚相关的量化指标。如“年空气质量优良日达到240天、270天、300天。分三档”，“PM2.5达标天数200天、220天、280天。标准在水环境保护方面明确了要实行雨污分流排水体制，推行绿色雨水基础设施，建设海绵城市。其目标是提升城市水环境质量，并按城区地表水水质达到我国《地表水环境质量标准》GB3838的ⅲ类和ⅳ类分别给出评价分值。多维角度丰富了“生态”的内容，如实施生物多样性保护（综合物种指数、本地木本植物指数）；城区实施立体绿化、合理规划节约型绿地建设率；注重湿地保护；城区建设场地土壤安全；实行垃圾分类收集、密闭运输。标准还根据人口密度、土地使用强度强调了城市热岛效应强度不大于3℃、2.5℃，以及区域环境噪声质量。

生态文明首次在技术标准中体现是本标准的一个亮点，生态和文明是相辅相成的组合体，是软硬兼备的体现。生态基本上是通过技术和硬指标来实现的；文明是软指标，通过理念、教育等手段来实现。若没有一个民众理念的更新升华，是难以实现可持续发展的。因此在生态文明的实施中，必须生态与文明两手抓，提高全民生态文明意识，使生态文明成为全社会主流价值观，充分发挥新闻媒体作用，树立理性、积极的舆论导向，提高公众节约意识、环保意识和生态意识。政府需在培育绿色生活方式、鼓励公众积极参与等方面制定有效的措施。

标准设置人文的章节，从以人为本、绿色生活、绿色教育和历史文化四个角度，展现生态文明的内涵，这是在技术性标准中的首次尝试。针对生态文明在我国实践中的经验，体会及发展需求，从软硬两个层面来编写标准，有了正确的理念才能更有利于对各类技术指标的实施。标准规范不应局限于工程技术人员的认知，政府管理人员、企业领导、普通民众都要熟悉法规，执行法规。在人文章节中，为彰显城市文化传承，要求保护城区内历史文化街区和历史建筑；城区规划设计与建设阶段公众参与的组织形式和参与机构多样化；城区公共设施免费开放使用；设置完善的社区养老服务设施和体系，针对失业和残障人士的就业介绍、技能培训服务体系；设置人性化和无障碍的过街设施，增强城区各类设施和公共空间的可达性；开展绿色教育和绿色实践；构建绿色生态城区展示平台；城区城府部门和企业展现绿色社会责任；保护与更新有一定历史文化特色的既有建筑；对城区非物质文化遗产进行保护、传承与传播，保留城区有价值的历史文化记忆。

3.2.2城市设计落实

改革开放以来，中国的城镇化取得巨大进展，城市在国民经济和社会发展中的作用与地位不断提升，成为国民经济发展的主要载体，以及改革和转型发展的重要引擎。2014年我国的城镇化率为54.7%，有研究报告预测我国的城镇化率将达70%。在此发展态势下，发挥城市规划对城市建设的引领作用，应当有新思路、新常态。以往的城市发展出现了一些问题，如片面追求GDP，盲目扩大城市规模，未能统筹经济、政治、文化、社会和生态文明建设多目标协调，各类规划不衔接等等。奇形怪状的建筑层出不穷，“大拆大建”不仅浪费了资源，增加了碳排放，更重要的是丢失了民族文化。

中央领导高度重视城市建筑文化缺失，“千城一面”问题，对此做出重要批示，要求下决心进行治理，处理好传统与现代，继承与发展的关系，让城市建筑更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌。近年来，住建部从法规、行政、技术三个层面推动城市设计工作。法规层面：起草完成了《城市设计管理办法》，明确了城市设计的地位、作用、类型和编制、实施管理规定；行政层面：要求各地建立城市设计管理制度，解决城市设计“由谁来编”、“由谁来管”、“怎么落地”的问题；技术层面：起草完成《城市设计技术导则》，明确了各类城市设计的编制内容、深度和成果要求。

本标准中的生态环境、绿色交通、产业与经济等内容综合体现了城市设计的理念，对城区的空间形态、色彩风貌、建筑体量、照明规划以及标识系统等符合当地城市设计要求，体现地域文化特征。编制城区重点区域的城市设计文件，建立相应的城市设计专家评审负责机制，城区重点区域城市设计实施监督机制。

《标准》要求城市设计以保护自然山水格局、传承历史文脉、彰显城市文化、塑造风貌特色、提升环境品质为目的，对城市形态、空间品质和景观风貌进行的构思和控制。城市设计不仅要解决城市空间的美学问题，还要对城市功能进行组织。在城市设计中需统筹考虑解决下列“城市病”：环境污染、交通拥堵、房价虚高、管理粗放、应急迟缓、工作与生活功能区隔分明、鬼城睡城频现等具体问题，包括用低影响开发技术缓解市内涝。

3.2.3产业与经济融入城区可持续发展

绿色生态城区的建设对于加快转变我国经济发展模式，实现节能减排目标、改善民生、深入贯彻落实五大发展理念具有重要的现实意义。因此，绿色生态城区的产业构成和经济状态是体现城市可持续发展的重要组成内容。

城区发展需要以全局观来规划其空间、规模和产业的结构，并且系统地考虑规划、建设和管理，从城市全生命期的每个环节明确工作要求。城区必须是宜居的，才能得到发展，所以需要在生产、生活和生态三方面进行平衡；而改革、科技和文化作为动力，推动着城市的持续发展；政府、社会和市民对于绿色生态城区发展的积极性则更为重要。城区发展的基本要素有资源、环境、经济、产业、社会与人口等，每一个要素都与绿色生态城区有着紧密的关系，各项功能性指标都体现在产业、经济和产城融合的数据之中。

长期以来，我国城市快速扩张和空间的无序开发、资源高消耗、污染高排放的粗放式发展，使得城市资源能源紧缺状况日趋明显。城市建设方式粗放，交通拥堵，生活垃圾无害化处理率低，而落后的产业布局使得废物排放量剧增，造成二次污染，城市病愈演愈烈。所以，我们必须统筹考虑资源禀赋、环境容量、生态状况等基本国情，根据我国发展的阶段性特征及全面建成小康社会目标的需要，合理设置红线管控指标，构建红线管控体系，健全红线管控制度，保障国家能源资源和生态环境安全，倒逼发展质量和效益提升，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

绿色生态城区的建设与发展，除了必须并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内外，还应提高资源效率与环境效率，减少工业能耗、民用商业能耗和交通运输能耗，产城融合，均衡发展。

党的十八大以后，明确把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

绿色生态城区并不是一个独立的区域，它是城市乃至某个区域的一部分，因此，在水系、生态、资源、规划、基础设施、产业布局、人口、行政关系都要受着城市的约束。

绿色生态城区的建设目标总是会高于整个城市，在城市规划既有的法定体系和决策过程中，引入新思维、新目的和新手段去建立绿色生态的规划决策，优化城市规划的传统决策程序，实践绿色生态理念，把绿色生态思维全面融入到已有的城市体系中去。

绿色生态城区是基于绿色生态理念开展建设的城市区域，需要从绿色生态角度出发，综合多系统协同的研究模式，进行专项规划编制，以便更好地满足其建设所需的深层次指导要求。

在规划绿色生态城区之前，需要明确其在城市规划体系中的定位和作用。我国城市规划体系由城市规划法规、城市规划行政管理和城市规划运作组成。法规体系中的主干法是 2008 年1月发布的《城乡规划法》，其它各类技术规范和管理办法包含了城市规划编制的诸多评价指标，这些指标是规划编制的技术指导，也是城市规划管理审批规划编制成果，以及城市规划实施的重要依据。我国城市规划体系中规划的编制分为区域城镇体系规划、总体规划和详细规划。其中，总体规划（包括分区规划）、控制性详细规划，是专项规划编制的主要依据和重要基础。如何把握“宏观绿色生态理念”与“微观绿色生态技术”的中观层面规划方法，完善绿色生态城区规划编制，将绿色生态理念融入产业与经济的控规成果，是十分重要的。

城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作。实践证明，城市建设与经济建设相辅相成，互相促进又互相制约。没有经济的发展，就没有城市的发展；而把城市建设好，对生产力的发展，对经济、文化、科技、教育的发展又会起到巨大的推动作用。负责经济工作的人员，必须充分认识城市和城市建设在社会主义现代化建设中的重要作用。在制定经济、社会发展计划时，既要有生产和流通观点，又要有城市和环境观点，做到经济建设、环境建设三者统一规划、协调发展，取得经济效益、社会效益和环境 效益的统一，以保证社会主义现代化建设事业稳步前进。

城区建设是城市建设不可分割的一个部分，理所当然地要体现经济、社会和环境的三统一。本标准首次在技术型的评价标准中设置了“产业与经济”的章节，强调重点发展绿色产业，实行新兴产业准入机制，突出产业结构优，资源利用高效，强调了废气、废水、废弃物的达标率，明确提出职住人数比例。碍于首次将与其他技术章节不是太相匹配的产业与经济列入评价标准，研究深度所限，实践经验较少，基础数据缺乏，产业大多不属建设部门管辖，权重系数相对来说比重不高。

实践证明，城市建设与经济建设相辅相成，互相促进又互相制约。没有经济的发展就没有城市的发展，而把城市建设好，对生产力的发展，对经济、文化、科技、教育的发展又会起到巨大的推动作用。由于城区中的人是第一动态因素，故对面积较大的城区，突出职住平衡比的要求，遏制空城鬼城的出现。标准明确第三产业、高新技术产业或战略新型产业为发展方向，按照它们的增加值占地区生产总值的比值给予不同分值，强调构建绿色循环经济产业链，对三废要求全部无害化处理。

对绿色生态城区的产业与经济评价，需要了解城市与城区相关的体制与机制、获得城市规划、城市产业布局与结构、城市的基础设施系统、城市建设及运营的数据，通过整理、分类和统计，以准确反映城区的状态。

3.2.4能源和碳排放的管控

中国政府针对全球气候变化议题，向国际社会承诺：到2020年，与2005年相比实现碳强度降低 40-45%的目标。2014 年我国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别比 2005年下降29.9%和33.8%，“十二五”节能减排约束性指标已经顺利完成。我国已成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国，为全球应对气候变化做出了巨大的贡献。国际能源署在《世界能源展望 2015》中确认，中国能源强度大幅降低。中国政府在巴黎气候变化提交的报告再次提高目标，通过节能，提高能源的利用效率；调整能源结构和增加森林固碳大量的植树造林来实现。我国已颁布了《碳排放交易管理办法》，在2017年全国碳市场开始启动。建筑业的碳排放约占全国总量的 30%-40%，除建材生产、运输、施工和维护外，按联合国环保署的预测，运营的排放约占总排放量的 80%-90%，所以建筑的碳排放将会提到一定的高度来对待。2014版的《绿色建筑评价标准》创新项中已设置碳排放的有关条文。从单体建筑发展到绿色生态城区，范围更广，环节更多，控制碳排放更有实际意义。

本标准设置了碳排放的条文，要求提交详尽合理的碳排放计算与分析清单，包含城区内产业碳排放、交通碳排放、建筑碳排放、基础设施碳排放、废弃物和污水处理碳排放及城区碳汇等方面，并制定有效的减排策略。以绿色生态城区这样一个大地域，多角度地来控制碳排放，对整个国家而言，是节能减排的一个重要方面。

任何国家目前均按产业、建筑、交通三大板块核算碳排放量。建筑能耗与碳排放的计算，行业已具备共识，并与国际接轨。产业与交通的能耗与碳排放尚需与相关部门协调才能形成城区完整的碳排放量。所以条文规定专设组织机构及人员负责管理减排工作，制定系统，规范的管理制度与有效的减排策略，使节能减排工作常态化。

城镇化必然会增加城镇人口、建筑面积、加大碳排放量，本标准专门针对碳排放设置了管理和控制的目标。能源的利用已从单体建筑扩大为城区用能，主要考虑实行用能分类分项计量（集中供冷、供热计量收费），且纳入能源监管平台；合理利用可再生能源；合理利用余热废热资源；从降低城市管网漏损率、评价城市居民用水量、合理利用再生水等方面提出城市节水管控内容，以期达到水资源可持续利用的目标。

对建筑提出更高更细的节能要求，达到绿色建筑二星级及以上标准的建筑面积比例不低于30%；新建大型公建（办公、商场、医院、宾馆）达到绿色建筑二星级及以上标准面积比例不低于新建大型公建总面积的50%；政府投资的公建100%达到绿色建筑二星级及以上标准；对既有建筑实施绿色改造；新建建筑采用工业化建造技术；提出绿色施工的要求。鼓励新建建筑设计能耗比国家标准再降低10%，对绿色工业建筑也提出了相应要求。

3.2.5信息化管理运营管理

智慧城市是中国城镇化、工业化、信息化等国家战略的重要载体，是实现国家战略目标的必由之路。中央和部委两级对信息化的指示明确了编制绿色生态城区信息化章节的思路。2012年5月住建部印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》，全国已有四百多个示范试点。

住建部《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》提出“2030年，全国城市双修工作要取得显著成效，实现城市向内涵集约发展方式的转变，建成一批和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。” 2016年11月22日，国家发改委办公厅、中央网信办秘书局和国家标准委办公室颁布了《新型智慧城市评价指标（2016年）》，并指出“新型智慧城市是以创新引领城市发展转型，全面推进新一代信息通信技术与新型城镇化发展战略深度融合，提高城市治理能力现代化水平，实现城市可持续发展的新路径、新模式、新形态，也是落实国家新型城镇化发展战略，提升人民群众幸福感和满意度，促进城市发展方式转型升级的系统工程。”

绿色生态城区的评价工作将在这两个文件指导下进行。由于城区的改造、建设期较长，通常可达8-20年，在规划设计阶段只是确定城区在绿色生态领域的总体目标，明确绿色生态城区的城市基础设施和各类建筑物的适用技术及系统。信息化管理章所涉及的是在运营期具有功能的信息管理系统，在新建绿色生态城区的规划设计阶段仅有初步的技术方案，甚至不齐全。而在建设阶段也未必能够全部完成。目前积极要求评价的项目，大多处于规划或建设初期，就评审资料的获得来看，需要合理地确定评价的时间节点。

本标准涉及的系统建设与运行分属众多不同的行业及主管单位，运营管理的体制不一，信息管理系统往往难以按绿色生态城区要求来调整。需要处理好城市和城区的关系。当绿色生态城区范围小于城市时，运营管理信息化系统应不需重复建设，可制定引入城市运营信息化系统构成下级子系统的方案，共享信息。因此，在中央相关文件中都强调了体制与机制同步建设的重要性。

绿色生态城区应规划、建设并运行城区能源与碳排放信息管理系统和城区绿色建筑建设信息管理系统。城区能源与碳排放信息管理系统能有效掌控能源供应情况和能源消耗情况，积累运行数据，分析城区的能源态势，为能源调度提供依据，保证城区的能源安全。城区绿色建筑建设信息管理系统实行绿色建筑建设的信息化管理城。城区能源与碳排放信息管理系统应与城市能源信息管理系统和城市经济管理系统对接，形成城区单位GDP碳排放量、人均碳排放量和单位面积碳排放量等减碳数据。当城区规模不大时，可以通过与城市能源与碳排放信息管理系统的对接，获得城区的相关数据，以实行管理。在绿色生态城区范围与行政管辖区一致时，可直接使用行政管辖机构的系统。如绿色生态城区不具有独立的行政管辖权限时，可以利用上级系统获得相关数据。

本标准设置了信息化管理的章节，分城区管理和信息服务两块。前者包含公共安全、环境监测、水务信息、道路监控与交通管理、停车管理、市容卫生、园林绿地、地下管网；后者包括信息通信服务、市民信息服务、道路与景观照明节能控制。城区的公共安全系统、环境监测系统、水务信息管理系统、道路监控与交通管理信息系统、停车管理信息系统、市容卫生管理信息系统、园林绿地管理信息系统和地下管网信息管理系统都是绿色生态城区运行的重要技术支持手段，任何一个系统的缺失或失常，都将危害绿色生态目标的实现。

大数据应用是从宏观和微观两个层面上把握各类事态的发展规律和动向，面对着一个城区的建设，用信息化来管理规划、设计、施工、运营、维修、拆除直至废弃物处理的整个生命期的每个环节，只有用数据才能客观反映绿色城区建设和运行的效果。同时，信息化管理不仅是现代社会发展的需要，还是绿色生态城区各项创新内涵统筹协调管理的重要手段。

   3.3《绿色生态城区评价标准》查新报告

国家科学技术部西南信息中心查新中心于2015年 12月 4日出具的查新报告，对《绿色生态城区评价标准》的结论是：“本项目所述绿色生态城区评价标准研究,在所检文献范围及时限内,国内外未见文献报道。”  

4 应用的几个问题

我国地域辽阔，各地的气候与地理各异，社会与经济发展各有特点，所以应用《标准》时可能在某些条文的处理上出现问题。以下给出一些分析思路和建议。

4.1城区的规模

城区的规模曾是评价工作考量的定量指标，编制过程中对此一直有不同的意见。早期根据城市规划专家的经验，将下限设为 3km²，在推广过程中还真遇上了接近 3km² 的几个城区。在南方一些土地资源紧张的大城市，绿色生态城区建设方往往希望放宽标准，如上海甚至提出过下限为0.5 km²，而评审专家则希望提高城区面积的下限。

然而，实施过程中，对于交通、市政设施、能源系统、生态环境等内容当区域面积过小时不可能具有独立性，难以做出科学合理的规划。编制组曾提出将下限改为 3-5km²，既保持原来 3km²的初衷，又带有引导性地期望尽可能向 5km²范围考虑。

由于目前国内较多地区的情况是在10-20km²的范围内实施新型城镇化，即使不设上下限的界定范围，往往也是分期逐步实施，起步的核心区一般还是在3-5 km²的范围内，建设期也要5年左右。如果是上百平方公里的新城区，一步到位全面开花兴建，那也是不科学的行为。

综合考虑全国的实践情况，故本标准不对城区的范围设定下限。

4.2两阶段评价

本标准如同《绿色建筑评价标准》分为规划设计和实施运管两个阶段进行评价。无论是单体建筑还是城区建设，周期较长，所以当规划与设计完成后，先进行第一阶段评价，目的不仅是肯定及鼓励，更重要的是可以发现问题及时整改，有效指导建设。第二阶段评价是由于城区的建设期长达5年以上，因资金到位、领导与管理机构变动、建设单位变化、材料产品与施工质量、以及运营组织的协调会在过程中发生不尽如人意的情况，影响绿色生态城区的建成。所以设置实施运管评价阶段是必要的。

规划设计阶段评价应具备的条件，原则上是按中央文件的规定要求。在征求意见中普遍认为开工建设规模不小于200万m²的条件太苛刻，难以做到，所以在条文说明中适当放宽，增加了“制定规划设计评价后三年的实施方案”，就是为实施运管评价提供背景依据，也意味着两阶段评价的时间差至少要三年以上。

《标准》是注重建设效果的评价，具有中国特色，两个阶段的内涵及分值权重稍有差异。其他国家对城区的评价往往局限于规划设计，缺乏对建设效果的评判。

4.3旧城区的改造

《标准》编制之初是因国家新型城镇化的形势而定的，所以城区的对象明确为新城新区。在中央召开了城市工作会议，经济工作会议有去库存的新要求，房地产转型已经提到议事日程，新建建筑要严格控制，既有建筑绿色化改造力度逐步加重加大。旧城区的改造不仅对盘活房地产市场起到一定的推动作用，而且对节能减排也占有一定的份额。既然旧建筑改造已迈出大步，为何旧城改造不能与时俱进呢，有些城市已启动此项工作，如天津的解放南区街道城区已投入人力财力进行旧城改造，取得了一定的经验。所以本标准的评价对象从原定的新城新区扩展到既有城区的范畴。增加了“既有城区的改造及评价可参照执行”，这对国家的节能减排起到一定的推动作用。

4.4试评

有14个绿色生态城区项目参与试评，其中7个项目达到二星级，2个项目达到三星级，其余5个项目则满足了一星级的要求。所有项目都较好地按照绿色生态理念进行了规划设计，一星和二星级项目比例为86%，三星级项目比例为14%，表明要达到绿色生态城区的基本星级较容易，但是三星级较难。但目前由于试评项目均还未完成建成，仅一个项目按照实施运营评价，其他均为规划设计评价，实际的绿色生态建设落实情况及运行效果则有待进一步考察。参与试评的案例均达到了绿色生态城区星级要求，从试评结果来看，符合我国目前绿色生态城区的整体发展特征。

《标准》在章节的设置上，土地利用、生态环境、资源与碳排放、人文和技术创新整体较合理；绿色建筑、绿色交通、信息化管理、产业与经济等要求较高。其中也有一些问题如：绿色建筑、产业与经济目前条文数量较少；绿色交通定量指标少，以定性指标为主，评价时灵活度较高；信息化管理涉及到城区所在城市的信息化建设，以定性为主，且考核要求难以把控。有些条文存在计算方法尚不够明确、表述不够清晰和计算量较大无法统计等情况，还需要在条文说明或细则中明确指标定义、计算方法，以梳理出重点内容为考核要点，单独设置考核分项，并加强相关数据收集措施的引导。标准出台后，建议加强《标准》的培训和宣贯，便于相关单位与使用人准确理解相关要求。

4.5混合用地

发达国家绿色评价标准有社区评定，如美国LEED标准中的ND就是社区标准。我国近几十年来，建的住区与小区，以居住建筑为主，适当配以会所、幼儿园或中小学，与城区的性质全然不同。城区应全面反映城市的特性，除居住建筑外，尚有配套的公共建筑（商店、宾馆、医院、学校、剧场、展览馆、图书馆、车站、码头、机场等）和工业建筑。本标准强调了混合开发，对居住用地（R类）、公共管理与公共服务设施用地（A类）及商业服务业用地（B类）的用地面积比例都有规定，体现常规的城区建设，涉及到更多的建筑门类。

这也是中国《标准》的特色，有别于国外的社区标准，也有别于国内的绿色住区标准，《标准》强调城区内的建筑都需达到绿色建筑的标准，增加了规划设计的难度。

4.6人口密度

人口密度是城区规划中的关键数据，它不仅涉及到土地利用、还与资源供给、环境承载、碳排放等因素有关。中央明确十八亿亩耕地的底线不能突破，就意味着土地利用要精打细算，在新型城镇化的国策下，人口密度是城市规划中必须直面及科学回答的指标。在其他条件不变的情况下，城市规模（人口规模或产业规模）越大，知识外溢、劳动力池、专业化等集聚效应更强，因此城市的产生率应更高。集聚经济理论成为支持高密度、大规模城市的主张的重要理由。在土地约束的条件下，只能提高人口密度。

人口密度是城区规划中的关键数据，不仅涉及到土地利用，还与资源供给、环境承载、碳排放等因素有关。中央明确十八亿亩耕地的底线不能突破，所以住建系统一直有不能小于1万人/km²的下限指标，特别是当前集聚经济理论成为支撑高密度、大规模城市扩张的重要理由。

天津市内六区平均常住人口密度为23896人/km²，最高的河北区达到28235人/km²；上海市内九区平均人口密度为26929人/km²，原黄浦区达到42869人/km²，长宁、虹口和静安三个区都超过3万人/km²。日本大阪府核心的大阪市人口密度（2010年）平均为11981人/km²，密度最大的城东区19695人/km²，东京人口密度仅仅是上海的53.35%。

研究表明，人口和经济的集聚超过一定程度，将带来种种问题。

如等候时间代价：乘坐公交车、火车的额外等候时间、医院看病、学校食堂的额外等候时间，城市生活中商场、超市结账付款、银行存、取款、汽车加油、邮局寄发邮件包裹乃至办理房屋买卖等，都要付出相当的时间成本。按全社会劳动生产率计算，损失财富不下几千亿，而我国一些行业的职工工资总和都不足千亿。如交通拥堵产生的经济损失：京、穗、沪三市按照全部常住人口计算，合计拥堵成本高达1696.7亿。因人口密集而致使道路面积上交通量过大造成交通事故的发生率，中国一直是世界最高。如引发热岛效应等一些列问题。

因土地制度，城市规划制度的高度集散性，我国城市建成区人口密度超过3万不是少数情况。所以人口密度只设下限，不考虑上限是不全面的。包括绿地率仅设30%的下线，大于 50%的现象时有发生，当大于35%后它的生态效益不甚明显，也应设上限控制。

本标准编制中，由于中国人口众多，但分布现象极不均匀，与经济基础密切相关，加上国家新型城镇化的人口问题是开放的，同时生育政策的变化，较难设定人口密度的上限。但希望对此问题要引起重视，过大的人口密度会带来众多的社会弊端。

4.7城区承载力

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中指出，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。这里所指的资源环境承载能力指什么内容，有无量化指标？编制组在制定评价指标体系时，对很多参数，是否要给出定量指标，难以确定。我们认识到资源应该是土地资源、能源、水资源、材料资源，但涉及到生态标准，马上联想到生态资源，如阳光资源（太阳辐射强度、日照时间）、风资源（风速、风力、风向）地热资源，还有河流水系、湿地、降雨量（时空分布）、自然形态（地形地貌）天然绿化……等都也是资源；过去我们熟悉的污水与垃圾也可视为资源。现在文件所指的生态环境要素为大气、地表水、地下水、土壤，生物要素为植物、动物、微生物。这么多的参数的承载能力又是与人口密度、产业性质、产业强度休戚相关的。没有大量的基础性工作是无法作出科学规划的。

美国将全国分为11个区域，花巨资对11个区域的风能、水能、生物质能、地热能、太阳能聚光能、太阳能PV能进行摸底调查、根据GDP的发展预测人口密度，确定了各区域的各种能源使用比例，最终才得出结论，要求2050年全国可再生能源比例达到80%。

城区是城市的一个部分，要对环境做一评判是可行的，要对资源进行分析，就有一定的难度，再上升到城区的承载能力，在资源不清晰的背景下，那更是困难了。目前，国家对城市承载能力，还未给出框架定义，城区对自己的资源家底都不清晰，就无法说清城区承载力。由于我国基础工作的缺失，所以本标准最终未对城区的承载能力下定义，未能建立起城区承载能力的理念。

5 结语

目前我国的绿色生态城区大多还在建设过程中，规划设计应为其长期运营提供良好基础。绿色生态城区的交通、电力、能源、通信、绿化、水务、垃圾处理等都是城市系统的子系统，其系统与技术受到上级城市总体的制约。这些城市系统的建设与运行分属众多不同的行业及主管单位，运营管理的体制不一，经营模式各异，往往不太可能完全按绿色生态城区要求来调整，这就需要处理好城市和城区的关系。

绿色生态城区的建设目标，基础设施和运营管理应以政府为主体，牵头组织专业规划、监管城区的建设与运营，建立长效保障机制。由于至今尚无完全建成的绿色生态城区，所以目前我们对于绿色生态城区缺少全面的运营经验。城区的建设过程可长达8-20年，在工程实践中，往往是建成的部分核心区域先投入使用，整个城区长期处于边建设边运行状态。因此，要保证绿色生态城区的建设目标得到实现，除了技术的规范标准外，还必须在机制、体制和制度上同步完成设计和建设。

作者：王有为1  李迅2（1中国绿色建筑委员会；2中国城市规划设计研究院）